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落实乡村振兴战略 推进乡镇行政管理体制改革
发布时间: 2019-08-08   访问量:0   保护视力色:

〔内容提要〕近年来,江苏省淮安市积极探索构建简约高效的基层管理体制,历经点上突破、片上示范、面上覆盖三部曲,乡镇版的放管服改革给人民群众带来了实实在在的获得感。本文回顾探索经历、展示实践路径、直面现实问题、剖析形成原因、分享有益启示、得出可行对策,但愿对大家有所启发。

近年来,淮安市站在落实乡村振兴战略的高度,积极借鉴经济发达镇行政管理体制改革的经验,探索构建简约高效的基层管理体制,在乡镇一级初步形成集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法的基层政府治理结构,破解基层发展小马拉大车”“责任大、权力小”“管得着的看不见,看得见的管不着等困局,为乡村振兴和城乡融合提供了新机遇、新路径,改革的红利也逐步为群众带来实实在在的获得感、幸福感、安全感。

探索与实践

淮安的探索,经历了点上突破出盆景、片上示范成风景、面上覆盖优生态三个逐步深化的过程。

1.点上突破求深。

改革以承担经济发达镇改革任务的盱眙县马坝镇和涟水县高沟镇作为突破点,力求深入扎实。

马坝镇201010月被确定为经济发达镇行政管理体制改革试点镇,盱眙县紧紧围绕强镇扩权这个核心,坚持应放尽放能放全放原则,共赋予县级权限1261项,其中审批服务63项,行政执法类1198项。马坝镇始终把握人民为中心这个导向,积极推动不见面审批,审批服务延伸至25村社,办理事项25万余件;为群众代办事项近1.6万件无差错,深受好评。牢牢抓住综合执法这个抓手,推进精准化执法,建立一个中心管指挥。镇数字指挥中心将全镇所有城市道路、治安卡口、居民社区的172个监控、全镇152家畜禽养殖实时监控以及全镇所有的超市、网吧、宾馆、学校、个体经营户实时监控画面全部链接到数字指挥中心,形成了大城管、大环保、大市场动态管理,综合执法水平不断提升。20167月,马坝镇顺利通过省级第三方考核评估,成功迈入全省第一方阵。

高沟镇于201711月列入省第二批经济发达镇行政管理体制改革范围。20189月,改革方案获省批复。20191月,省司法厅复函赋予高沟镇县级权限446项。高沟镇的改革亮点:

一是赋权放权:改部门委托直接赋权。第二批改革的赋权采取试点镇申报,省审批后直接赋权给试点镇的办法。一改过去部门委托交办,乡镇有责无权的状况。 

二是机构设置:由分散运行统筹设置。统筹高沟镇党委和政府机构设置,强化镇党委领导核心作用,改变过去的五办七站八所的分散运行模式,精简重组构建一办七局”8个综合职能机构。 

三是网格建设:变八仙过海一网指挥。融合党建、社保、综治等各类业务专网,结合村居、重点管理的场所,设立基层治理综合网格,实现网格化管理理念与网络化信息手段的深度融合;构建高沟镇指挥管理中心,便民服务、综合执法、镇村治理等政务数据实现互认共享。

2.片上示范求精。 

改革以省级重点中心镇行政管理体制改革和金湖县全镇域综合行政执法改革为示范片,力求精准可复制。

省级重点中心镇行政管理体制改革实践情况:淮安市委、市政府顺应基层和人民群众的期盼,20179月,全面开展省级重点中心镇行政管理体制改革。改革以扩大经济社会管理权限为重点,围绕九化(方案设计个性化、权力下放法制化、行政架构简约化、用人机制自主化、便民服务集成化、处罚权力规范化、基层治理体系化、权责清单明晰化、日常监管制度化)的思路展开。201710 月,淮安市在马坝镇召开省级重点中心镇行政管理体制改革现场推进培训会,九化引领、九镇联动的淮安省级重点中心镇行政管理体制改革扬帆起航。改革中,乡村振兴的蓝图已初步显现:涟水县红窑镇铸强乡村振兴党建引擎的经验做法被 2018 128 日新华日报刊发;云锦(非物质文化遗产)生产地红窑镇李庄村全力打造中华织锦第一村;红窑金鸡坨美丽乡村建设受到省级充分肯定;盱眙县黄花塘镇产业集聚形势喜人;淮阴区渔沟镇集中居住安置房功能完备,成为一块品牌。

金湖县综合行政执法改革实践情况:协力向上争取,明确主体资格。经过各级编制及法制部门的共同努力,20184月,省法制办复函同意金湖县组织实施全镇域相对集中行政处罚权工作,将安全生产、国土、住建、市场监管、农业等12个领域的 88 项县级行政处罚权由镇行使。搞好编制保障,充实执法队伍。各镇(街)成立综合行政执法局,明确公务员或事业编制5-10 人,每镇公开招聘辅助执法人员10-15人。加大培训力度,提升执法水平。县委编办联合县法制办(现司法局)对各镇(街)行政执法人员分类培训2次,共160人次。规范执法行为,实现四个统一,即统一执法标识,统一罚没管理,统一行政执法文书, 统一行政处罚流程。通过改革,有效维护了社会秩序、市场秩序和群众生产生活秩序,提高了基层综合行政执法效率。

3.面上覆盖求全。

20183月,淮安市委、市政府印发《全面实施乡镇布局优化工作指导意见》,以此为契机,全市域乡镇行政管理体制改革正式启动。

一是同步推进,构建简约便民、阳光高效的基层治理架构。坚持乡镇改革与市县机构改革同步推进,全市乡镇由 104 个优化整合为57个。统筹优化和综合设置乡镇职能机构,基本完成一办五局一中心(党政办公室,政法和社会事业 局、经济发展和建设局、财政和资产管理局、农业农村局、综合行政执法局,为民服务中心) 的搭建工作,切实构建起简约便民、阳光高效的基层治理架构。 

二是对标先进,探索扩权强镇、精准赋权的淮安特色路径。主动对标全国先进典型江阴市徐霞客镇“1+4”改革经验(“1”,即党的建设总引领;“4”,即镇村治理一张网、便民服务一窗口、综合执法一队伍、指挥调度一中心),构建集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法的管理服务新模式。

三是服务跟进,打造数据多跑路、群众少跑腿的服务品牌。各县区将办件量大、与群众密切相关的服务事项下放到乡镇、延伸到社区,普遍建立网上服务站点,完善乡村便民服务体系建设。各镇均有序有力推进供水、供电、供气等与人民群众经常打交道的公共事业部门的便民化改革,力争让群众少跑腿、不跑腿。盱眙县各镇承 接公共服务权限达51项,方便了广大人民群众就近办事。涟水县制作所有镇(街)及村(居)委会等电子签章共416枚,开发运行在线开具证明功能,从而让人民群众告别跑腿开证明的历史。涟水县还全面推行镇村红色代办服务, 被村民誉为贴心代办

问题及原因

除引发各级关注的,如审批权限下放有障碍,乡镇承接困难;执法主体资格难确定,综合执法受限;事业人员进入公务员队伍的通道难打通,积极性难调动等共性问题外,实践中还遇到以下问题。

1.改革意识存有偏差。

从调研的情况看,57个镇的发展阶段、改革基础、人员集聚、产业结构、改革意愿等极其悬殊,因此改革难以实现齐步走。但调研中也发现,两任主要领导调整前后,同一个镇发生翻天覆地变化的案例。这从一个侧面说明,改革意识上的偏差对改革的影响很大。偏差主要表现为四重四轻:重硬件,轻软件;重前台,轻后台;重扩权,轻用权;重复制,轻创新。 

2.配套改革进程缓慢。

乡镇行政管理体制改革是一个系统的工程,是对乡镇党政体制、运行机制进行的一次重大调整和功能重塑,需要县镇两级党委政府联动改革,需要多部门一系列的改革相配套。但从调研的情况看,个别配套改革进程比较缓慢。而配套改革不及时跟进,乡镇行政管理体制改革就很难深入推进,取得应有成效。原因:个别部门认为这项改革是机构编制部门主导的,与自己关系不大,使改革成了独角戏;配套改革有其内在的规律,且存在这样那样的困难,推进起来比较困难。

3.相关改革参差不齐。 

搞乡镇行政管理体制改革,绝不是为了搞这个专项改革而搞改革,而是要通过此项改革为乡村振兴战略、新型城镇化建设、乡镇政府服务能力建设、美丽乡村、特色小镇等提供体制机制保障,从而促进各项改革互相促进,显现叠加效应,真正实现让乡村守得住历史记忆,留得住青山绿水,记得住乡情乡愁。从调研的情况看,本市以上各项改革,有的确实给人民群众带来了实实在在的获得感,有的则被群众挖苦为面子工程。原因:这些改革事项属多部门承担,缺少一个集成的过程。

启示与对策

1.改革要想有成效,就要大胆解放思想,勇于破旧立新。

改革再出发,就要在革固鼎新中打开思路、创新局面。马坝镇经济发达镇行政管理体制改革通过省评估后,马坝镇没有躺在功劳簿上,而是持续在深化改革上下功夫,先后投资近千万元加强信息化建设,搭建起大数据平台,改革不仅迈上了更高的层次,也增强了示范效应。但对标上级的要求,对比苏南的成果,对照市委市政府的目标,对应基层的需求,的问题仍突出地摆在我们面前。其他乡镇更是如此。一要破除信心不足顾虑,树立敢于争先观念。二要破除自我满足心态,树立追求卓越意识。 三要破除等靠要思想,树立快严实标准。金湖县全镇域相对集中行政处罚权的争取工作很难,但金湖县编办、法制办不等不靠,在市委编办、市法制办 (现司法局) 的支持下,几上几下,成功获省复函,为其他县区改革树立了榜样,也给本市改革增添了亮色。 

2.改革要想求突破,就要积极探索实践,善于推老促新。 

改革要想取得应有效果、产生叠加效应,既要适时总结推广老经验,又要勇于开展新探索。 一方面,各级要下功夫总结马坝镇、银涂镇等老试点的经验,切实发挥他们的示范引领和带动作用。另一方面,各级各部门要学习借鉴北京市街乡吹哨、部门报到的经验做法,积极为乡镇改革提供体制机制上的保障和政策上的优惠,充分调动大家投身改革的积极性和主动性,让改革的新生力量焕发新动能、新活力、新生机。第三,市县层面探索建立改革成效评估体系、公示机制和激励机制。可设置横向比发展水平,纵向比进步幅度的一套指标,每年或每两年对各乡镇行政管理体制改革进行一次定量分析,为成绩特别优异的乡镇部分内设机构提升规格,并在相关媒体公示结果,既能有效防止乡镇懒政、怠政等问题发生,又有利于发现和培育新典型。

3.改革要想促发展,就要主动深化成果,乐于新益求新。

乡镇行政管理体制改革是一项与老百姓面对面的改革,涉及面广,对基层治理现代化水平影响大,必须全力以赴抓实抓好,把创新贯穿于全过程。在重点中心镇行政管理体制改革中,本市的创新点很多,应一以贯之抓到位,抓出成效,并在实践中不断深化创新,不断总结提炼,不断宣传推广。一是分工体系创新。市委领导提出的主推在市、主抓在县、主责在镇的责任分工体系,使改革责任一目了然。二是改革思路创新。淮安市委编办提出九化引领的工作思路清晰明了,不仅为改革稳步推进奠定了坚实的基础,还明确了改革需要达到的标准。三是政策融合创新。改革坚持与国家新型城镇化综合改革、乡镇政府服务能力建设等其他相关改革相配套衔接,统筹考虑雪亮工程、美丽乡村建设等协同推进,有利于产生叠加效应。如能从市级层面授权指定一个部门牵头搞集成改革,将会产生事半功倍的效果。

(作者单位:中共淮安市委机构编制委员会办公室)

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